［收稿日期］ 2006-05-29
［作者简介］ 郭渐强（1963-），男，湖南茶陵人，湖南大学政治与公共管理学院教授，主要从事政治理论与公共政策研究。
论行政程序的功能
郭渐强，张胜军
（湖南大学政治与公共管理学院，湖南长沙 410082）
［摘 要］ 现代行政程序是民主政治发展的重要成果之一。行政程序的功能表现为三个层次，即行政功能、政治功能和法制功能，其中行政功能是其最基本、最直接的功能，后两种功能则是由行政功能所衍生出来的功能。
［关键词］ 行政程序；行政功能；政治功能；法制功能
On the Function of Administration Procedure
GUO Jian-qiang，ZHANG Sheng-jun
（Hunan University, Changsha 410082, China）
Abstract:Modern administration procedure is one of the accomplishment for the development of democratic politicsThe function of administration procedure embody three sides:administration function ,political function and law function,in which the administration functions is the most basic and direct,the others are procedure by administration functions
Keywords:administration procedure; administration functions; political functions; law functions
行政程序是伴随着行政的存在而存在的，但是早期的行政程序具有极大的随意性。进入20世纪以后，由于第二次世界大战以及经济危机所引发的社会危机导致了行政权不可避免的扩张，人们才注意到从程序上限制行政权。1925年奥地利率先通过行政程序法，1946年，美国通过联邦行政程序法，至20世纪60年代，许多国家都制定了行政程序法。
江泽民在党的十五大报告中明确提出了要依法治国，依法治国的重点是依法行政。从发达国家行政法治发展的历史看，实体法定和程序法定是推动行政法治建设的两个轮子，缺乏一个都不能推进依法治国的深入发展。研究行政程序的特点与功能，不仅有利于促进依法治国的进程，而且有利于民主政治的发展。
一、行政程序的行政功能
所谓行政程序，乃是这样一种行政管理方法，它依照时间将每项行政管理活动的整个进程划分为若干例行性的次序、步骤与环节，以协调和促进某项行政工作的完成。［1］这里包含两方面的内容，其一是规范人们行政管理行为的规程，其二是在时间上的先后次序。简言之，行政程序就是行政操作的规程和时序。行政功能是现代行政程序最基础、最直接的功能。现将其作如下归纳：
（一）控制行政权力的功能。现代的行政程序的核心和灵魂是规范和控制政府行政权力。［2］行政权具有双重性质，“当它被约束在科学的法制范围以内，依法运作时，就有保证政府官员廉洁为政及行政的高效化，从而能维护统治秩序，促进生产力以及整个社会的发展；当权力没有或不受法制约束时，它就会越出轨道被随意滥用，转化为掌权者谋取私利的工具，成为吞噬社会肌体的病毒，从而出现腐败想象。”［3］所以必须通过在程序上大量给行政主体设置义务并迫使其履行义务，而对行政权“恶”的一面进行控制。
行政程序的法定性，决定了行政主体和相对方在进行法律活动时，必须严格遵守法定程序，其行为的步骤和方式受法定程序的制约，违反法定程序将会招致不利的法律后果。由于行政机关面临违反程序就要受到司法制裁的危险，使行政程序在设立的同时就已产生了强大的法律威慑力，从而有效约束行政机关和行政人员的行政行为，防止了权力滥用和权力腐化。
（二）遏制权力腐败功能。行政程序不是一个仅供行政权力单向流动的通道，而是同时容纳行政主体、行政相对方以及其他程序参与人并使他们的行为符合一定的方式、步骤、期限的一个“场域”。［4］在这一场域内，行政主体和行政相对方都要受到程序规则的制约，惟有承认这一点，才不至于使行政程序异化为专制和独裁的制度傀儡，沦为单向度的制度工具。
现代的行政程序能很好的遏制行政权力腐败。表现在：一方面，现代行政程序是一种架构、限制以及制约行政机关裁量权的手段，合理的行政程序能有效地防止行政机关滥用自由裁量权，这对减少腐败具有重要意义；另一方面，行政程序所遵守的一些原则和确立的行之有效的制度，会最大程度地防止腐败。程序的公开、公正、公平等原则的运用，说明理由、听证制度等的实施，行政相对人的积极参与等等，这些都是被世界各国证明了的防止腐败的有力武器。行政程序及其所遵守的有关制度可以最大程度的减少行政领域腐败案件的发生。
（三）提高行政效率功能。现代行政管理的目标之一就是行政的高效化。“效率准则要求在费用相同的两个备选方案当中，选择目标实现程序较好的备选方案；在目标实现程度相同的两个方案中，选择费用较低的一个方案。”［5］现代行政程序注重程序的科学性、合理性、效率性。从而使行政管理活动能够快速简便实行。同时程序还赋予行政机关自由灵活处理的余地，而避免了程序的僵化和死板，更有利于行政效率的提高。主要体现在：一是使程序的设立科学、合理、简明，帮助行政主体选择最有效的解决问题的方法，科学、高效的工作；二是可以减少公众对抗情绪，即使出现不利于行政相对人的行政结果，也同样能消弭公众的不满情绪，减少不必要的行政复议和行政诉讼，从而提高行政效率；三是对行政相对人也实行统一的规范，为行政相对人的活动也设定步骤、方式、时限等，使不同的行政相对人都按相同的行政程序活动，从而减少了由于行政相对人无效拖延或盲目行为对行政效率的减损。
二、行政程序的政治功能
（一）民主参与功能。公民在公共行政中的参与程序是指公民不通过国家代表机关，直接参与处理国家和社会事务的公共行政的程序。随着宪政思想的日益深入人心，以及民主潮流的日益发展，公民作为国家权力的主体，无论从形式上还是实质上都要求更多的参与国家的各项管理活动，以充分行使其管理国家的权力。因此，公民参政欲望越来越强烈，尤其对那些直接涉及到本人合法权益的行政行为，表现出强烈的参与欲望。为此，恰当的做法就是创设一种制度，使行政相对人能够参与到行政过程中去。现代行政程序制度中的听证制度、公开制度、说明理由制度及卷宗阅览制度等都是为了保障公民行政参政权和监督权而建立的。
在参与机制下，行政相对方享有三项基本权利：一是陈述、申辩；二是听证权；三是复议申请权。陈述、申辩权确保相对方陈述事实和进行反驳的权利。参与听证权使相对方有权在行政决定作出之前表达自己的意见，对行政过程施加有效的影响。复议申请权是行政相对方通过复议程序参与行政行为的基本权利。这种由行政程序法所规定和保证的行政活动的公开性、民主性和公正性，得以较好地避免行政活动的独断专行，大大扩展了公民的行政行政活动的参与范围，促进了行政民主的发展。
（二）秩序供给功能。社会稳定是社会发展的前提。要保证社会稳定，就必须寻求政府与行政相对人之间有效的平衡办法，政府以强制力压制相对人只能获得“敢怒不敢言”的暂时的稳定，而以科学、公正、公开的程序才能获得持续性稳定。首先，行政程序规范通过对行政行为的程序性设计，为行政法律关系主体双方的行为提供一种预期和指引。行政主体的恣意行为不仅违反程序规范，而且极易引起双方的对立情绪，甚至会产生更具危害性的后果。为避免违反程序法律责任的承担，双方把各自的意志纳入到程序中来加以平和的解决，从而有利地维护正常的社会秩序。其次，经历正当程序的行政行为结果依然可能不利于相对人或不能满足他们的要求，但这时它已经大大消弭了相对人的不满情绪，从而有力地维护着正常行政程序。再次，社会发展一方面需要秩序，另一方面却是社会转型带来的价值冲突对正常秩序的潜在威胁，需要适当处理。行政程序则正是一种吸收不满，消化矛盾的因势利导的装置。
（三）权威优化功能。社会健康发展需要有效的政治权威，在社会转型过程中，这种需要更是毋庸置疑的。这种权威不仅基于政府所拥有的合法权力，同时还基于政府所拥有的可分配资源和公共政策的权威性以及其被接受的程度。行政程序有效地把行政法主体双方的矛盾纳入其中，强化了行政主体与行政相对人的责任和义务，使双方在一种有法律保障的场合之中找到各自都可接受的解决方案，从而使相对人顺利地接受权威。有了程序保证和优化的权威，已摆脱了与相对人对立的角色，也更加有效。
三、行政程序的法治功能
（一）行政程序的外在法治功能。法一般分为实体法和程序法，实体法是规定实体权利义务的法律规范，程序法是规定行为的方式、方法、步骤和时限的法律规范。一方面，行政程序是联结行政实体法和行政个案的纽结，“有基本法律就必定需要有‘中间的’途径去施行权力，因为如果一个国家只凭一个人一时的与反复无常的意志行事的话，那么这个国家便什么也不能固定，结果也就没有任何基本法律”。［6］良性的实体法只有通过正当程序而展开，才能得到合理利用。只有从这种意义上讲，行政程序规范才具有“工具性”。但实际上行政程序不只是一种手段，其法律意义在于人们对行政实体法的认可和服从。正如美国杰克逊大法官所说：“程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素。只有程序适用的公平，不偏不倚，严厉的实体法也可以忍受。”［7］另一方面，行政程序规范本身就是法治追求的重要内容。随着政府权力持续不断地剧增，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能够容忍。而不完善的程序法和恶的实体法同样令人难以容忍。正如清末法学家沈家本所言：“刑律不善不足以害良民，刑事诉讼程序不备，即良民亦罹其害。”［8］从这种意义上讲，行政程序规范完备与否直接反映了一个国家的法治水平。
（二）行政程序的内在法治功能。第一，程序规范变一般性行政实体正义为个案的具体的实体正义。实体立法既充满幅度，又僵硬死板。即使是完全正义的实体规范面对错综复杂、千变万化的具体个案时，也只有与程序相结合才能产生正义的法律化结果。行政实体规范离开行政程序的辅助将成为一纸空文。第二，行政程序在一定程度上弥补了实体规范的缺失。实体法永远也不可能包容所有需要法律加以调整的对象，并对其方方面面作出具体而周详的规定。客观上总有一些游离于实体法之外又需要对其进行法律性调整的情况存在。这一规范的真空通过程序得到填补。行政程序“通过对社会事实进行固定化处理，一方面，可以向那些不能为立法所吸收的分散利益进行给予在法律上进行表达的机会，同时通过把分散利益的特殊性向普遍性转化的机制来保障法的自治性”。［9］第三，行政程序有内化法治观念的普法功能。一方面，违反程序规范的行为同违反实体法行为一样，必须承担相应的法律责任。另一方面，现代行政程序体现了一种公法上的的私法精神，体现了行政主体在尊重行政相对人权益和人格尊严的前提下的双方富于合作的精神理念。如果说通过违反程序法律责任承担的方式内化法治观念带有一定的强制性的话，那么行政程序精神的广泛传播则是一种积极而自觉的内化方式。
参考文献：
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［3］傅兆龙国家权力制约论［M］南京：南京出版社，1991191-192
［4］关保英行政法与行政诉讼法［M］北京：中国政法大学出版社，2004419
［5］［美］西蒙管理行为［M］北京：北京经济学院出版社，1998118
［6］［法］孟得斯鸠论法的精神（上册）［M］北京：商务印书馆，198215
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［8］李贵连沈家本与中国法律现代化北京：光明日报出版社，1989128
［9］［美］E博登海默法理学——法哲学及其方法［M］北京:华夏出版社,1987304
